2026年开年，辽宁干了一件让全国开发区系统都“抖三抖”的事：不到5个月时间，一口气“砍掉”了21家省级开发区。省级开发区数量直接从92家压减到71家，精简率22.8%。这还没完——下一步，辽宁还要再撤并28家，最终缩减至43家。

有人问：辽宁为什么这么狠？

答案不复杂：92家省级开发区，辽宁全省100个区县，几乎是“一县一开发区”。开发区多了，互相争抢项目、竞相出台优惠政策，形成“政策内卷”。有的开发区与行政区“一个地界、两套人马”，企业办事“两头跑”；有的开发区产业定位模糊、同质化严重，十年产值不到50亿元；还有的开发区“走形变味”，成了解决领导干部职数、人员编制的“高地”。

辽宁的做法是四条红线——“成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后”的省级经开区，坚决整合或撤销。

刀刃向内，壮士断腕。

有人会说：辽宁是辽宁，河南是河南。河南188个开发区对应17个地市加158个县区级行政区，分布密度约1.07个/县区，与辽宁高峰时期（约0.92个/县区）差异并不悬殊。河南“数量第一”的部分原因是行政区划基数本身就大。但问题的核心不在“多”，而在“散”和“弱”。河南以不到3%的国土面积，集聚了超过五成的规上工业企业，规上工业营业收入占全省工业的比重超过八成。成绩单很亮眼，但短板也很扎心：体制机制不够健全，产业集聚集群水平不高，亩均效益有待增强。

2025年赛迪顾问《省级开发区高质量发展研究500强》，河南39个省级开发区上榜、数量全国第一，但前100名仅占6席，落后于江苏10个、浙江10个、湖南7个。说白了——河南开发区“数量堆”起来了，“质量山”还没爬起来。

辽宁已经用行动告诉全国：开发区改革，不是“修修补补”，而是“刮骨疗毒”。河南，该醒了。

会议开完了，文件发到手了，省辖市和县区的干部们最关心的问题是：抓手在哪里？

王牌智库深耕“经营城市、经营土地、经营财政”三个经营二十余年，在王牌智库原创的“省辖市高质量发展和县域经济高质量发展两大系统解决方案”中，开发区系统解决方案始终是核心子系统。基于智库实战，我给出三句话、三把刀：

第一刀：先体检，再开刀——给188个开发区做一次“全身体检”

磨刀不误砍柴工。省级会议之后，第一件事不是急着开动员会、定指标，而是给河南188个开发区做个体检和会诊。

体检查什么？重点先算三笔账：

1.算算一级土地开发账。

开发区从启动到今天，土地征迁、基础设施建设投了多少钱？钱从哪里来？形成了多少债务？

2.算算一二级开发联动账。

土地收储、整理、出让、再开发，这条链条上的每一笔收支能不能算得平？有没有“入不敷出”？

3.算算总负债账。

盘点一下开发区从启动到现在的所有欠款，梳理一下家底——是不是已经资不抵债？

这个很重要。如果是资不抵债，是该让这个开发区实施市场化退出或重组，还是通过合并整合求得生机？辽宁的经验告诉我们：“财政入不敷出”的开发区，坚决整合或撤销。

算完这三笔账，还必须再算一笔账，第四笔账：隐性债务与对外担保账。许多开发区通过平台公司进行了大量表外融资、违规担保及“明股实债”操作，这部分隐形债务和或有负债是资产清查中最易被忽视、也最容易引爆的“雷区”。这不仅是“体检”，更是“排雷”。

辽宁的“四条红线”给出了一个清晰的参照系——成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后。河南完全可以借鉴这个思路，结合自身实际，制定河南版的“裁撤整合标准”。核心指标至少应包括：一是经济成长性，GDP增速、规上工业增加值增速是否持续低于全省平均水平；二是财政可持续性，一般公共预算收入能否覆盖支出，债务率是否触及警戒线；三是产业集聚度，主导产业增加值占比是否达标、产业链配套是否形成规模；四是考核排名，在全省开发区综合考核评价中是否长期位居末位。数据说了算，不是人情说了算。

河南188个开发区，不可能个个都是“优等生”。哪些该留、哪些该合、哪些该撤，必须用数据说话。辽宁辽阳能够成功撤并3家开发区、仅保留1家，靠的就是“12次大讨论后各方面达成共识”。一把手不拍板，改革就是纸上谈兵。

第二刀：校准产业定位——“一县一区一主业”不能只是口号

体检完了，第二件事是站在产业定位角度，对开发区现有产业定位进行“校准”。

河南很多开发区存在的问题是：当年批的时候“一窝蜂”，定位的时候“拍脑袋”。装备制造火，大家都搞装备制造；新能源热，大家都追新能源。结果就是同质化竞争、低水平重复。

如果出现定位偏离，有必要重新定位。重新定位时，务必要结合市县区国资国企“三资三化”改革现状——资源变资产、资产变资本、资本变资金，把开发区深化改革和国资国企改革两者有机结合起来。这样，无论是校准还是重新定位，技术上才说得通、抓得准。

但光有技术不行。体制上务必要和省辖市委书记、市长，和县（区）委书记、县（区）长主管权限对标起来——开发区改革必须作为市县区党政“一把手”工程同时来抓落地。

打造一支专业化的开发区操盘队伍。

体检之后要整合，整合之后要定位，定位之后要运营——这需要一支懂产业、懂金融、懂园区运作的专业化队伍。坦率地说，河南相当一部分开发区的领导班子，是行政“出身”而非市场“出身”，擅长行政管理却不擅长产业运营。建议在开发区整合重组的过程中，同步推行领导班子专业化配置：开发区管委会主任可优先从有产业园区运营经验、招商引资实绩的干部中选拔；分管产业的副主任，可面向全国公开招聘，不唯级别、不唯资历，重在实战能力。再好的改革方案，执行的人不对，就是纸上谈兵。

第三刀：让“管委会+公司”真正市场化，别让模式成了“两张皮”

“管委会+公司”模式已经在河南全面推行，但推行的效果怎么样？实话实说——很多地方是“管委会还是那个管委会，公司还是那个空壳公司”。

市场化运营开发区，要作为省总策、省辖市总策、县区总策来推进。核心就一句话：让开发区的财政解放出来，保民生、保工资、保运转。开发区不是“准政府”，不该背着教育、民政等社会事务负重前行。辽宁74家省级以上经开区完成“去社会化”，占比达90.2%，内设机构精简13.3%，直接服务于经济发展的内设机构占比提升至83.1%。

但“去社会化”之后，更关键的问题是：运营公司如何真正“活”起来？当前最突出的三个堵点是：一是管委会不愿放权，规划审批、项目准入、人事任免等核心权限仍然集中在行政序列；二是公司薪酬行政化，难以吸引和留住专业园区运营人才；三是公司缺乏自主融资能力，高度依赖财政拨款，形不成自我造血机制。

打通这三个堵点，建议从机制设计上破题——比如，运营公司董事长可由管委会分管产业的副主任兼任，以解决“管委会不放权”的问题；经营层面向全国公开招聘，薪酬水平对标行业市场，以解决“人才进不来”的问题；赋予公司土地二级开发收益的一定比例留存自主运营，以解决“造血功能缺失”的问题。让“管委会+公司”从“两张皮”变成“一盘棋”，关键不在“挂牌子”，而在“建机制”。

开发区去行政化负担，运营一个真正的市场化产业园区。苏州工业园区、张江园区等国内比较成熟的园区运营模式，是可以学习借鉴的。怎么学？不是照搬照抄，而是学他们的市场化思维、专业化运营、精准化服务。

（一）省里：提前布局“河南省低效开发区处置平台”，同时出台“正负面清单”和考核硬杠杠

在河南188个开发区盘整过程中，建议省级统筹由河南省国资委和省级国企可以提前布局“河南省低效开发区处置平台”。这个平台的功能定位是：对低效开发区的资产、债务、人员进行市场化、专业化处置，把市县区拖欠省级的待催收债权统筹管理起来，确保国资保值增值。在平台搭建上，可以与现有的省级国有资本运营平台衔接，借助其资产管理、资本运作的专业能力，形成“省级平台统筹+专业机构运营+市县区配合”的处置架构。在资产处置上，按照“能盘活的盘活、能重组的重组、能退出的退出”分类施策；在债务化解上，通过债务重组、资产置换、债转股等市场化方式稳妥推进。

但必须坦诚指出：这一平台的运作面临三重内在矛盾。

第一，债务化解要求“市场化方式稳妥推进”，但县级开发区的债权人往往是地方城投、建筑商甚至民间借贷，市场化谈判的空间十分有限。

第二，资产盘活要求“能盘活的盘活”，但真正优质的资产往往已被剥离或抵押，剩下的“低效资产”谁来接盘？

第三，省级平台对市县区“应收债权”的统筹管理，可能遭遇基层“能拖则拖、能赖则赖”的配合意愿不足问题。建议在平台启动前，由省发改委牵头对全省开发区资产、债务、土地进行一轮“穿透式”摸底，区分“可盘活”“需重组”“应退出”三类清单，分类施策、分批推进，避免“一个筐子装所有”。

在人员安置上，这是开发区整合撤并中最敏感、最复杂的一环。辽宁的做法是“改革中不搞‘一撤了之’，而是稳妥安置人员，引导企业向优质园区转移”。河南可参照辽宁“编随事走、人随编走”的原则，结合本地实际制定平稳过渡方案。具体而言，可探索多种安置路径：

一是按“编随事走、人随编走”原则，将人员分流至承接转出职能的机关、事业单位；

二是对选择留在开发区的人员，实行全员聘任、合同管理，保留原身份参与年度考核；

三是探索编制动态管理机制，借鉴河南已有的人才专项编制“周转池”实践经验，按照“总量控制、循环使用、专编专用”原则，在中央核定的编制总额内、不突破各地编制总量的前提下，实现“专编专用、人走编收、空编置换、循环使用”。

但必须清醒认识到：人员安置是改革中阻力最大、耗时最长的一环。辽宁第一批砍掉21家用了不到5个月，但人员安置的“后遗症”至今仍在消化。河南188个开发区中，相当一部分是“为解决干部职数而设”的，人员关系盘根错节。“周转池”听起来很美好，但具体操作中“周转”的周期是多久？“池”满了怎么办？这些问题没有现成答案，需要省级层面组织专班专项攻关，制定“一区一策”的安置细则，而非指望“一个办法管全省”。

人员安置的核心在于“稳”字当头——既要维护干部职工的合法权益，又要防止“换汤不换药”、人员冗余从开发区搬到行政区。这考验的是各级领导干部能否以正确政绩观引领改革——不搞“一刀切”，不搞“甩包袱”，而是因地制宜、科学务实，把聚力攻坚与久久为功有机结合，以实实在在的改革成效推动发展、造福于民。

除了处置平台，省里还应该在制度层面研究推进做两件事：

一是出台《河南省开发区高质量发展正负面清单》。

正面清单规定“什么样的开发区可以保留和发展”——比如主导产业占比达标、亩均税收超过全省平均水平、债务率在安全线以内等；负面清单规定“触碰哪些红线必须整改或退出”——比如连续三年综合考核排名全省后10%、发生重大安全生产或环保事故、违规占用基本农田等。有据可依，才能避免“人情整合”“关系保留”。

二是将开发区考核结果与市县区党政主要领导年度考核直接挂钩。

排名末位的开发区，其所在县（区）委书记、县（区）长年度考核不得评为“优秀”等次；连续两年末位的，启动组织调整程序。——这才是真正的“一把手工程”，而不是开会时“一把手”坐第一排就算数了。

（二）市里：统筹所辖县市区产业定位，主动作为

省辖市在县区省级开发区盘整过程中，不能当“甩手掌柜”。可以统筹所辖县市区的产业定位，可以纠偏。市县“一县一区一主业”，不能各搞各的、互相抢项目。

省辖市可以主动担当把国资国企三资三化改革和开发区改革并联推进，省辖市能否重视开发区改革工作是衡量开发区改革能不能走进深水区的核心关键。如果能够列入省辖市党政一把手工程，则可以同步策划导入“金融+省辖市”的运作模式，导入省辖市金融系统解决方案，灵活运用专项债、产业基金、政策性银行贷款等市场化的金融运作精髓，也可以邀请省级国企一同克难攻坚，高站位为市场化运营开发区进行省辖市级谋划建立统一的金融、招商信息平台，避免各县区在同一产业链条上的“互挖墙角”。这是开发区改革中省辖市应该有的担当，也是难得的市场机遇。

必须清醒地认识到：开发区改革绝非简单的“关停并转”，而是通过体制机制重塑，把边界厘清，把关系理顺。

省委书记刘宁在会议上明确要求“加强同质园区优化提升、裁撤整合”——八个字里，“优化提升”在前，“裁撤整合”在后，顺序本身就有深意。

说前三刀解决的是“砍什么”的问题，那么这一刀解决的是“怎么长”的问题，是贯穿改革始终的原则，而非独立于三刀之外的“第四刀”。两者关系是：前三刀破局清障，优化提升贯穿全程。

（一）“瘦身”是手段，“健体”才是目的。

浙江6月9日召开全省推进开发区改革创新高质量发展大会，明确提出做好“优化、规范、功能、提升”四篇文章。何谓“优化”？答案是优化全省开发区的数量和布局，使其更加科学合理。但“此番优化整合不是简单的数量削减、盲目撤并或停止发展，而是通过‘瘦身健体’实现更好发展”。辽宁的经验同样印证了这一点——保留的园区并非“一留了之”，而是被要求聚焦主业、提质升级，走特色化、差异化、高端化发展道路。

对河南而言，“优化提升”至少有四个维度：

一是在空间上整合零散片区、盘活低效用地，实现资源集约利用；

二是在产业上聚焦主业、淘汰低效产能、做强新质生产力；

三是在体制上规范开发区机构设置和管理模式，推动开发区和行政区高效协同；

四是在功能上让开发区回归主责主业，真正把开发区的实力做强、效益做优。

（二）“优化提升”与“裁撤整合”是一体两面，不可偏废。

该撤的坚决撤，该合的坚决合，该留的也要坚决提升——让优质开发区“强身健体”，让低效开发区有序退出。这才是河南188个开发区从“大”走向“强”的完整路径。

结语：开发区改革没有“标准答案”，但有“必答题”